À Bâle, une institution presque inconnue du grand public réunit régulièrement ceux qui contrôlent la monnaie mondiale. La Banque des règlements internationaux ne fixe pourtant aucun taux directeur, ne prête pas aux États en crise et ne dirige aucune banque centrale. Son influence repose sur quelque chose de plus discret : la coopération, les normes et la construction du consensus entre autorités monétaires.

Dans l’architecture financière internationale, certaines institutions exercent leur pouvoir au grand jour. Le Fonds monétaire international intervient lorsqu’un État rencontre une crise de balance des paiements. La Banque mondiale finance des programmes de développement. Les grandes banques centrales modifient leurs taux d’intérêt et leurs décisions font immédiatement réagir les marchés.

La Banque des règlements internationaux, ou BRI, occupe une position différente.

Installée à Bâle, en Suisse, elle est parfois présentée comme la « banque centrale des banques centrales ». La formule est séduisante, mais imparfaite. La BRI ne contrôle ni la Réserve fédérale américaine, ni la Banque centrale européenne, ni la Banque populaire de Chine. Elle ne dispose d’aucune autorité monétaire mondiale et ne peut imposer une politique de taux d’intérêt aux États.

Son influence repose sur un autre mécanisme : elle constitue l’un des principaux lieux où les banques centrales coopèrent, échangent des informations, développent des standards communs et tentent de construire des réponses collectives aux risques qui traversent le système financier mondial.

Un pouvoir institutionnel considérable, mais largement invisible.

Une institution née avant Bretton Woods

La BRI est plus ancienne que le FMI et la Banque mondiale. Créée en 1930, elle constitue la plus ancienne organisation financière internationale encore en activité.

Sa naissance est directement liée aux désordres financiers laissés par la Première Guerre mondiale. Sa mission initiale consistait notamment à faciliter le règlement des réparations allemandes prévues par le plan Young et à organiser les relations financières entre banques centrales.

Cette fonction originelle devient rapidement obsolète. La Grande Dépression, l’effondrement du système monétaire international de l’entre-deux-guerres puis la Seconde Guerre mondiale bouleversent l’environnement dans lequel la BRI avait été créée.

Son existence elle-même est remise en question.

Lors de la conférence de Bretton Woods de 1944, qui prépare la création du FMI et de la Banque internationale pour la reconstruction et le développement — future composante centrale du Groupe de la Banque mondiale — une résolution appelle à la liquidation de la BRI.

Elle ne sera jamais appliquée.

L’institution survit et trouve progressivement une nouvelle raison d’être : faciliter la coopération entre banques centrales dans un monde où les systèmes financiers nationaux deviennent de plus en plus interdépendants.

Cette capacité d’adaptation explique en grande partie sa longévité.

Le club des banques centrales

La BRI compte aujourd’hui 63 banques centrales et autorités monétaires membres, représentant des économies qui concentrent l’immense majorité du produit intérieur brut mondial.

Elle fournit à ces institutions un espace de coopération qui diffère profondément des grandes organisations économiques intergouvernementales.

Au FMI, les États sont représentés à travers une structure institutionnelle où les droits de vote sont largement déterminés par les quotes-parts. À la Banque mondiale, les gouvernements jouent également un rôle central.

À Bâle, le cœur du système est constitué par les banques centrales elles-mêmes.

Les gouverneurs et hauts responsables monétaires s’y rencontrent régulièrement. Certaines réunions permettent des discussions relativement confidentielles sur l’inflation, les taux d’intérêt, la stabilité financière, les marchés, les mouvements internationaux de capitaux ou les transformations structurelles du système monétaire.

Cette discrétion n’est pas nécessairement synonyme de décisions secrètes. Elle correspond aussi à la nature particulière de la coopération entre banques centrales : des institutions indépendantes ou relativement autonomes doivent pouvoir confronter leurs diagnostics sans transformer chaque échange technique en négociation diplomatique publique.

La BRI fonctionne ainsi comme une infrastructure de confiance entre institutions monétaires.

Une banque, réellement

Son nom n’est pas seulement historique.

La BRI exerce également des activités bancaires pour le compte de banques centrales et d’autres institutions internationales. Elle peut gérer des réserves, effectuer certaines transactions financières, fournir des services liés à l’or ou aux devises et proposer différents instruments de placement.

Elle ne fonctionne cependant pas comme une banque commerciale traditionnelle.

Les particuliers et les entreprises n’y détiennent pas de comptes. Son activité bancaire est essentiellement tournée vers les institutions monétaires et internationales.

Cette fonction lui confère une particularité remarquable : la BRI n’est pas seulement un forum produisant des études et accueillant des réunions. Elle participe directement à certaines opérations financières du monde des banques centrales.

Elle se trouve donc simultanément dans la réflexion, la coordination et l’infrastructure opérationnelle du système monétaire.

Bâle I, Bâle II, Bâle III

L’influence mondiale de la BRI apparaît particulièrement clairement dans la réglementation bancaire.

Le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire est hébergé par la BRI. Créé en 1974 par les gouverneurs des banques centrales du Groupe des Dix après plusieurs perturbations bancaires internationales, il est devenu l’un des principaux producteurs de standards prudentiels mondiaux.

C’est de ce processus que sont issus les accords dits de Bâle.

Bâle I, publié en 1988, établit un premier cadre international majeur concernant les fonds propres bancaires.

Bâle II, publié en 2004, développe une approche beaucoup plus sophistiquée du risque, articulée autour d’exigences minimales de fonds propres, de la supervision prudentielle et de la discipline de marché.

Puis vient la crise financière mondiale de 2007-2009.

L’effondrement ou la fragilisation de nombreuses institutions financières montre que disposer de capitaux réglementaires ne suffit pas. Le niveau de levier, la qualité des fonds propres, la liquidité et la dépendance au financement de court terme deviennent des préoccupations centrales.

Bâle III renforce alors les exigences de capital, introduit notamment un ratio de levier ainsi que des standards internationaux de liquidité et cherche plus largement à augmenter la capacité du système bancaire à absorber les chocs.

Les dernières composantes de ces réformes ont progressivement été transposées dans les différentes juridictions, selon des calendriers et modalités qui ne sont pas parfaitement identiques.

C’est ici qu’apparaît une caractéristique essentielle du système de Bâle : le Comité ne dispose pas d’un législateur mondial capable d’imposer directement ses règles aux banques de la planète.

Ses standards doivent être incorporés dans les réglementations nationales ou régionales.

Et pourtant, ils structurent une grande partie de la réglementation bancaire internationale.

Comment une norme volontaire devient presque universelle

Le mécanisme est l’un des aspects les plus intéressants du pouvoir financier contemporain.

Les standards élaborés à Bâle ne constituent généralement pas du droit international directement applicable. Les États restent souverains et les autorités nationales conservent leurs compétences réglementaires.

Mais une grande banque opérant internationalement ne peut fonctionner durablement dans un environnement où les définitions du capital, du risque et de la liquidité seraient totalement incompatibles entre juridictions.

Les autorités ont elles-mêmes besoin d’un langage commun.

Les marchés également.

Les standards internationaux créent alors un point de référence. Une juridiction peut s’en écarter, adapter leur application ou retarder certaines dispositions, mais la divergence devient visible et doit être justifiée.

C’est une forme particulière de puissance normative.

La BRI et les organismes qu’elle accueille ne gouvernent pas directement les banques. Ils contribuent à définir les cadres à partir desquels les gouvernements, superviseurs, banques et investisseurs pensent la stabilité financière.

La distinction est fondamentale.

Bien plus que le Comité de Bâle

Réduire la BRI à la réglementation bancaire serait néanmoins trompeur.

Elle accueille ou soutient plusieurs structures essentielles de la coopération financière internationale.

Le Comité sur le système financier mondial analyse notamment les marchés financiers et les risques susceptibles de menacer leur stabilité. Le Comité sur les paiements et les infrastructures de marché travaille sur les systèmes de paiement, de compensation et de règlement qui permettent à la finance mondiale de fonctionner quotidiennement.

La BRI accueille également le Conseil de stabilité financière, organisme international créé dans sa forme actuelle en 2009 et chargé de promouvoir la stabilité du système financier mondial en coordonnant les travaux des autorités nationales et des organismes internationaux de normalisation.

Autour de la BRI s’est ainsi constitué un véritable écosystème institutionnel.

Il traite de questions qui paraissent parfois extrêmement techniques : exigences de fonds propres, chambres de compensation, marges, infrastructures de marché, risques systémiques, paiements transfrontaliers.

Mais ces sujets déterminent en réalité la résistance du système financier lorsque survient une crise.

Le laboratoire monétaire de Bâle

La BRI joue également un rôle intellectuel.

Ses économistes publient des recherches sur l’inflation, la dette, les cycles financiers, les marchés internationaux, les banques, les taux de change, la politique monétaire et les risques systémiques.

Certaines idées développées dans cet environnement ont contribué aux débats sur les limites d’une politique monétaire exclusivement centrée sur la stabilité des prix, sur l’importance des cycles financiers ou sur les risques liés à l’accumulation excessive de dette.

La BRI est aussi devenue un lieu important de réflexion sur la transformation technologique de la monnaie.

Son Innovation Hub, lancé en 2019, travaille avec des banques centrales sur les monnaies numériques de banque centrale, les paiements transfrontaliers, la tokenisation, les infrastructures financières et d’autres technologies susceptibles de transformer le fonctionnement du système monétaire.

La question n’est plus uniquement de savoir comment réglementer les banques existantes.

Il faut également déterminer ce que deviendra la monnaie elle-même.

La coopération n’efface pas les rapports de puissance

Présenter la BRI comme un espace purement technique serait toutefois naïf.

Les banques centrales représentent des économies dont les poids financiers, les monnaies et les capacités institutionnelles sont profondément inégaux.

La Réserve fédérale contrôle l’émetteur de la principale monnaie de réserve internationale. La BCE dirige la politique monétaire d’une vaste union monétaire. La Banque populaire de Chine opère au cœur de la deuxième économie mondiale. Les banques centrales des économies émergentes doivent souvent composer avec les conséquences de décisions prises ailleurs : mouvements de capitaux, appréciation du dollar, coût du financement extérieur ou volatilité des devises.

La coopération monétaire internationale ne supprime donc pas les asymétries.

Elle tente de les gérer.

La BRI fournit un espace où les institutions peuvent partager leurs diagnostics et rechercher des standards communs, mais elle ne transforme pas un système monétaire hiérarchisé en système égalitaire.

La structure de la puissance financière mondiale continue de dépendre de la taille des économies, de la profondeur des marchés, de la crédibilité institutionnelle et surtout du rôle international des monnaies.

Une institution sans souveraineté

La BRI permet finalement d’observer une forme de pouvoir caractéristique de la mondialisation financière.

Elle ne possède pratiquement aucun des attributs classiques de la puissance.

Pas de territoire économique à administrer. Pas de contribuables. Pas de monnaie propre imposée à une population. Pas de pouvoir législatif mondial. Pas de capacité à ordonner à une banque centrale souveraine de modifier ses taux.

Et pourtant, les discussions organisées autour d’elle, les recherches qu’elle produit et les standards élaborés dans son environnement peuvent avoir des conséquences sur des milliers d’institutions financières et, indirectement, sur l’ensemble de l’économie mondiale.

Son influence repose moins sur la contrainte que sur la coordination.

Moins sur la souveraineté que sur la standardisation.

Moins sur la décision spectaculaire que sur la construction progressive d’un langage commun.

La banque centrale des banques centrales ?

La formule reste utile à condition de comprendre ses limites.

La BRI n’est pas une banque centrale mondiale.

Elle ne se situe pas au sommet d’une pyramide dont les banques centrales nationales seraient les échelons inférieurs. La Fed, la BCE, la Banque du Japon ou la Banque populaire de Chine ne reçoivent pas leurs instructions de Bâle.

La réalité est plus subtile.

La BRI est l’endroit où une partie importante du système mondial des banques centrales se rencontre, réfléchit, coopère et construit des normes communes. Elle fournit des services financiers aux institutions qui gèrent les réserves monétaires du monde. Elle héberge plusieurs organismes déterminants pour la stabilité financière internationale. Elle contribue enfin à préparer les banques centrales aux transformations futures de la monnaie et des paiements.

C’est précisément parce qu’elle ne gouverne pas officiellement le système qu’elle permet de comprendre comment celui-ci fonctionne réellement.

Dans l’économie mondiale, le pouvoir ne prend pas toujours la forme d’une institution capable de donner des ordres.

Parfois, il consiste à définir les règles autour desquelles tous les autres finissent par s’organiser.

Sources principales

  • Banque des règlements internationaux (BRI) — mission, gouvernance, banques centrales membres, histoire, activités bancaires, recherche et coopération monétaire internationale.
  • Comité de Bâle sur le contrôle bancaire (BCBS) — accords de Bâle I, Bâle II et Bâle III, standards prudentiels et modalités de mise en œuvre.
  • Comité sur les paiements et les infrastructures de marché (CPMI) — infrastructures financières, systèmes de paiement, compensation et règlement.
  • Conseil de stabilité financière (FSB) — architecture internationale de surveillance et de coordination en matière de stabilité financière.
  • BIS Innovation Hub — travaux sur les monnaies numériques de banque centrale, la tokenisation, les paiements et les nouvelles infrastructures monétaires.
  • Fonds monétaire international (FMI) — architecture monétaire internationale et coopération entre institutions financières internationales.