Il existe des juges capables de condamner un État, des procureurs susceptibles de poursuivre un chef de gouvernement, des tribunaux pouvant trancher une frontière maritime ou ordonner des réparations après une guerre. Il existe même des règles définissant les crimes les plus graves que l’humanité puisse commettre. Pourtant, il n’existe ni police mondiale, ni ministère mondial de la Justice, ni autorité souveraine placée au-dessus des États.

Toute l’ambiguïté de la justice internationale tient dans ce paradoxe.

Au fil du XXe siècle, les États ont construit une architecture juridique considérable destinée à encadrer leurs relations, protéger certains droits fondamentaux et sanctionner les violations les plus graves. La Cour internationale de Justice règle des différends entre États. La Cour pénale internationale poursuit des individus. Des juridictions régionales protègent les droits humains. Des tribunaux spécialisés interviennent dans le commerce, le droit de la mer ou l’investissement. Des juridictions temporaires ont été créées après certaines guerres et certains massacres.

Cet ensemble constitue bien un système international de justice. Mais il ne ressemble guère à celui d’un État. Il est fragmenté, fondé largement sur le consentement et dépend, pour une grande partie de son efficacité, de ceux qu’il prétend encadrer : les États eux-mêmes.

La question n’est donc pas seulement de savoir qui juge le monde.

Elle est de savoir qui accepte d’être jugé.

De la souveraineté absolue à l’idée d’un droit supérieur

Pendant des siècles, les relations internationales ont reposé sur un principe difficilement conciliable avec l’existence d’une justice mondiale : la souveraineté.

Un État souverain ne reconnaît théoriquement aucune autorité politique supérieure. Le droit international classique organisait donc essentiellement les rapports entre souverainetés indépendantes. Les traités engageaient ceux qui les avaient acceptés ; les conflits étaient réglés par la diplomatie, l’arbitrage, les rapports de force ou, en dernier ressort, la guerre.

Il existait déjà des règles internationales, mais aucune architecture judiciaire comparable à celle que nous connaissons aujourd’hui.

Le traumatisme des deux guerres mondiales a profondément modifié cette conception.

Après 1945, la création de l’Organisation des Nations unies, les procès de Nuremberg et de Tokyo, la Convention pour la prévention et la répression du crime de génocide de 1948 et les Conventions de Genève de 1949 ont progressivement installé une idée nouvelle : certains comportements sont interdits non seulement parce qu’un État les refuse, mais parce que la communauté internationale considère qu’ils ne peuvent être tolérés.

Nuremberg introduisit notamment une rupture essentielle. Derrière l’État se trouvent des individus. Et ceux-ci peuvent, dans certaines circonstances, être personnellement responsables de crimes internationaux.

L’État cessait ainsi d’être un écran juridique absolu.

Mais la construction qui suivit ne donna jamais naissance à un véritable pouvoir judiciaire mondial. Elle produisit plutôt une accumulation progressive de juridictions dont les compétences, les fondements juridiques et les capacités coercitives restent très différents.

La Cour internationale de Justice : lorsque les États se retrouvent devant un juge

Au sommet symbolique de cette architecture se trouve la Cour internationale de Justice.

Créée par la Charte des Nations unies et installée à La Haye, elle constitue l’organe judiciaire principal de l’ONU. Tous les membres des Nations unies sont parties au Statut de la Cour, mais cela ne signifie pas que la CIJ puisse automatiquement juger n’importe quel différend opposant deux États.

C’est l’une des particularités fondamentales du système.

La compétence contentieuse de la Cour repose sur le consentement des États. Celui-ci peut être donné dans un traité, par une déclaration reconnaissant sa juridiction obligatoire dans certaines conditions ou spécifiquement pour un différend déterminé.

Une fois compétente, la Cour peut se prononcer sur certaines des questions les plus sensibles des relations internationales : souveraineté territoriale, délimitation maritime, interprétation des traités, responsabilité d’un État, relations diplomatiques, emploi de la force ou application de conventions internationales.

Ses arrêts sont obligatoires pour les parties au litige concerné.

La CIJ exerce également une fonction consultative. Certains organes et institutions des Nations unies peuvent lui demander un avis sur une question juridique internationale. Ces avis n’ont généralement pas la même force obligatoire qu’un arrêt contentieux, mais leur poids juridique et politique peut être considérable.

La Cour incarne ainsi une transformation profonde du système international : deux États peuvent accepter que leur différend soit tranché non par leur puissance respective, mais par le droit.

Elle révèle aussi immédiatement les limites du modèle.

Car la CIJ ne possède aucun huissier international, aucune force de police et aucune armée chargée d’imposer matériellement ses décisions.

Le problème central : juger n’est pas contraindre

Dans un État, l’autorité judiciaire s’inscrit dans un appareil institutionnel capable de faire appliquer ses décisions. Une personne condamnée peut être arrêtée. Des biens peuvent être saisis. Une entreprise peut être sanctionnée. Une décision peut être exécutée par la puissance publique.

À l’échelle internationale, cette chaîne coercitive est beaucoup plus fragile.

L’article 94 de la Charte des Nations unies prévoit qu’un État qui estime qu’une autre partie ne respecte pas un arrêt de la CIJ peut saisir le Conseil de sécurité. Celui-ci peut alors décider de recommandations ou de mesures destinées à donner effet au jugement.

Mais le droit retrouve ici la géopolitique.

Les cinq membres permanents du Conseil de sécurité — Chine, États-Unis, France, Royaume-Uni et Russie — disposent d’un droit de veto. Lorsque les intérêts d’une grande puissance ou de l’un de ses alliés sont directement concernés, la capacité institutionnelle du système à imposer une décision peut donc se heurter aux structures mêmes de l’ordre international.

Ce n’est pas un dysfonctionnement périphérique.

C’est l’une des caractéristiques constitutives du système.

La justice internationale évolue dans un monde où l’égalité juridique des États coexiste avec une profonde inégalité de puissance.

La Cour pénale internationale : lorsque l’individu devient justiciable

La Cour pénale internationale pousse beaucoup plus loin la logique née après la Seconde Guerre mondiale.

La CIJ juge des États. La CPI juge des personnes.

Créée par le Statut de Rome adopté en 1998 et entré en vigueur en 2002, elle est une organisation internationale indépendante du système institutionnel de l’ONU, même si les deux entretiennent des relations étroites.

Sa compétence porte sur quatre catégories de crimes : le génocide, les crimes contre l’humanité, les crimes de guerre et le crime d’agression.

La rupture historique est considérable.

Un chef d’État, un ministre, un commandant militaire ou tout autre individu relevant de sa compétence peut, en principe, être tenu personnellement responsable. La fonction officielle n'efface pas automatiquement la responsabilité pénale devant la Cour.

Mais la CPI n’est pas une juridiction pénale universelle.

Sa compétence dépend d’un ensemble précis de conditions territoriales, personnelles et temporelles. Elle peut notamment intervenir lorsque les crimes concernés ont été commis sur le territoire d’un État partie au Statut de Rome ou par l’un de ses ressortissants. Un État non partie peut également accepter sa compétence pour une situation déterminée. Enfin, le Conseil de sécurité peut lui déférer certaines situations.

Cette architecture produit une géographie judiciaire profondément inégale.

Certains États ont pleinement intégré le système de Rome. D’autres n’en sont pas parties. Les États-Unis, la Russie, la Chine ou l’Inde, quatre des acteurs majeurs du système international, ne sont notamment pas parties au Statut de Rome.

L’ambition universelle de la justice pénale internationale cohabite donc avec une juridiction dont la portée reste juridiquement fragmentée.

Une Cour sans police

La contradiction apparaît encore plus clairement lorsqu’un mandat d’arrêt est délivré.

La CPI ne dispose pas de sa propre force de police internationale chargée de rechercher et d’arrêter les suspects. Elle dépend essentiellement de la coopération des États.

Un mandat peut donc exister pendant des années sans produire d’arrestation si la personne visée reste sur un territoire où les autorités refusent ou ne sont pas en mesure de l’exécuter.

Cette dépendance distingue radicalement la justice pénale internationale d’une justice nationale.

Elle signifie aussi que la puissance politique, diplomatique et militaire d’un État peut indirectement affecter la capacité du système judiciaire international à agir contre ses dirigeants ou ses ressortissants.

Le droit définit la responsabilité.

La politique détermine souvent les conditions matérielles permettant de la rendre effective.

Avant la CPI : les tribunaux de l’après-guerre et des catastrophes

La CPI n’est pas apparue dans un vide institutionnel.

Les tribunaux militaires internationaux de Nuremberg et de Tokyo avaient posé les premières bases de la responsabilité pénale individuelle internationale après la Seconde Guerre mondiale. Plusieurs décennies plus tard, les guerres de Yougoslavie et le génocide des Tutsi au Rwanda conduisirent le Conseil de sécurité des Nations unies à créer deux juridictions pénales ad hoc : le Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie et le Tribunal pénal international pour le Rwanda.

D’autres modèles ont ensuite été expérimentés.

Des juridictions dites hybrides ont associé droit national et droit international, magistrats locaux et internationaux. Le Tribunal spécial pour la Sierra Leone, les Chambres extraordinaires au sein des tribunaux cambodgiens ou les Chambres spécialisées pour le Kosovo illustrent cette recherche de solutions adaptées à des contextes particuliers.

L’histoire de la justice pénale internationale est ainsi moins celle de la construction linéaire d’un tribunal mondial que celle d’une succession d’expériences institutionnelles.

La CPI représente la tentative la plus ambitieuse de rendre cette justice permanente.

Elle n’a cependant pas fait disparaître les autres modèles.

La justice internationale dépasse largement la guerre

Réduire la justice internationale à la CIJ et à la CPI donnerait pourtant une vision très incomplète du système.

Une partie considérable des différends internationaux concerne des questions beaucoup moins spectaculaires mais essentielles au fonctionnement de l’économie mondiale et des relations entre États.

Le droit de la mer en fournit un exemple majeur.

La Convention des Nations unies sur le droit de la mer a établi une architecture juridique régissant notamment les eaux territoriales, les zones économiques exclusives, le plateau continental et l’exploitation de certaines ressources marines. Le Tribunal international du droit de la mer, installé à Hambourg, constitue l’une des institutions chargées de régler certains différends dans ce domaine.

Dans un monde où les ressources offshore, les routes maritimes et les frontières océaniques acquièrent une importance stratégique croissante, déterminer juridiquement où s’arrête une zone maritime peut avoir des conséquences économiques et géopolitiques considérables.

Le commerce international possède également ses propres mécanismes de règlement des différends, notamment dans le cadre de l’Organisation mondiale du commerce. Les États peuvent contester des mesures commerciales prises par d’autres gouvernements lorsqu’ils considèrent qu’elles violent les accords multilatéraux.

L’investissement international a développé un autre univers juridique encore : celui de l’arbitrage entre investisseurs et États. Des milliers de traités bilatéraux ou multilatéraux d’investissement contiennent des mécanismes permettant, sous certaines conditions, à une entreprise ou à un investisseur de contester devant un tribunal arbitral certaines mesures prises par un État.

Le Centre international pour le règlement des différends relatifs aux investissements, institution du Groupe de la Banque mondiale, occupe une place importante dans cette architecture.

La justice internationale ne concerne donc pas seulement la guerre et les crimes de masse.

Elle organise aussi la circulation du capital, les frontières maritimes, les investissements et une partie du commerce mondial.

Les systèmes régionaux : lorsque les États acceptent davantage de contraintes

Certaines des formes les plus avancées de justice supranationale se trouvent paradoxalement non au niveau mondial, mais régional.

La Cour européenne des droits de l’homme permet à des individus, après épuisement des voies de recours internes et sous les conditions prévues par la Convention européenne des droits de l’homme, de saisir une juridiction internationale contre leur propre État.

La Cour interaméricaine des droits de l’homme et la Cour africaine des droits de l’homme et des peuples participent, selon des architectures différentes, à une logique comparable de protection régionale.

L’Europe est allée encore plus loin avec la Cour de justice de l’Union européenne.

La CJUE n’est pas simplement une juridiction internationale classique. Elle appartient à un ordre juridique supranational dans lequel le droit de l’Union produit des effets directs considérables dans les systèmes juridiques nationaux et bénéficie, dans son champ d’application, d’un principe de primauté.

Cette expérience montre qu’une justice internationale devient beaucoup plus puissante lorsque les États acceptent de transférer une partie substantielle de leurs compétences à des institutions communes.

Mais précisément : cette intégration reste exceptionnelle à l’échelle mondiale.

Une justice accusée de sélectionner ses justiciables

La justice internationale est également confrontée à une critique politique récurrente : celle de la sélectivité.

Toutes les guerres ne conduisent pas à des poursuites internationales. Tous les crimes ne font pas l’objet de la même mobilisation institutionnelle. Tous les gouvernements ne sont pas exposés aux mêmes mécanismes judiciaires.

Une partie de ces différences provient du droit lui-même : juridictions différentes, États parties ou non aux traités, dates d’entrée en vigueur, conditions de compétence, complémentarité avec les juridictions nationales.

Mais le droit ne suffit pas à expliquer toutes les asymétries.

La capacité d’un État à résister à une pression judiciaire internationale dépend aussi de sa puissance militaire, économique et diplomatique, de ses alliances et de sa position dans les institutions internationales.

Cette tension est particulièrement visible au Conseil de sécurité. Trois des cinq membres permanents — États-Unis, Russie et Chine — ne sont pas parties au Statut de Rome, alors même que le Conseil peut, dans certaines circonstances, déférer une situation à la CPI.

L’architecture mondiale peut ainsi donner l’impression d’une justice qui aspire à l’universalité tout en demeurant enchâssée dans une structure de pouvoir héritée de 1945.

Cette contradiction alimente régulièrement les accusations de deux poids, deux mesures.

Elle ne signifie pas que le droit international serait inexistant. Elle signifie que son application s’effectue dans un environnement politique dont il ne peut entièrement s’affranchir.

Pourquoi les États acceptent-ils alors d’être jugés ?

La question pourrait sembler évidente : si la justice internationale limite leur souveraineté, pourquoi les États ont-ils créé ces institutions ?

Parce que le droit produit aussi de la puissance, de la prévisibilité et de la sécurité.

Un petit État disposera rarement des moyens militaires nécessaires pour imposer seul une frontière maritime à une puissance beaucoup plus importante. Une procédure juridictionnelle peut lui offrir un espace dans lequel l’argument juridique compte davantage que le rapport de force brut.

Les grandes puissances elles-mêmes ont intérêt à ce qu’une partie des relations internationales soit prévisible. Le commerce, les investissements, les frontières, les transports maritimes ou les relations diplomatiques seraient beaucoup plus coûteux si chaque différend devait être réglé exclusivement par la coercition.

Le droit international réduit ainsi une partie de l’incertitude.

Il permet également aux gouvernements de transformer certains conflits politiques en problèmes juridiques, de gagner en légitimité, de stabiliser des compromis et parfois de sortir d’un différend sans donner l’impression d’avoir cédé directement à un adversaire.

La justice internationale n’est donc pas seulement une contrainte imposée aux États.

Elle est aussi un instrument qu’ils utilisent.

Le droit n’abolit pas la puissance

Il serait tentant d’opposer deux visions du monde.

Dans la première, le droit international aurait progressivement remplacé la politique de puissance. Dans la seconde, il ne serait qu’un décor institutionnel derrière lequel les États continueraient de poursuivre leurs intérêts.

La réalité est plus complexe.

Le droit modifie effectivement le comportement des États. Des frontières sont fixées par des décisions judiciaires. Des gouvernements versent des réparations. Des responsables politiques ou militaires ont été arrêtés, transférés, jugés et condamnés par des juridictions internationales. Des législations nationales sont modifiées après des décisions de cours régionales. Des investisseurs obtiennent ou perdent des milliards dans des arbitrages internationaux.

Ces institutions ont donc des effets réels.

Mais elles fonctionnent dans un environnement où aucune autorité mondiale ne dispose du monopole de la violence légitime.

C’est probablement la différence fondamentale entre le droit interne et le droit international.

Dans un État, la puissance publique se trouve théoriquement derrière le juge.

Dans le système international, le juge doit souvent composer avec la puissance.

Un ordre juridique sans souverain

La justice internationale constitue ainsi l’une des expériences politiques les plus singulières de l’époque contemporaine.

Les États ont construit des institutions capables de leur imposer certaines obligations sans créer pour autant un État mondial. Ils ont reconnu que certains crimes pouvaient engager la responsabilité personnelle de leurs dirigeants sans accepter une juridiction pénale universelle. Ils ont développé des mécanismes sophistiqués pour régler leurs différends tout en conservant le principe de souveraineté qui limite précisément la portée de ces mécanismes.

Le résultat n’est ni une justice mondiale pleinement intégrée ni une simple fiction diplomatique.

C’est un ordre juridique sans souverain.

Sa force vient de l’accumulation des traités, des précédents, des institutions, de la coopération entre États et de la légitimité que ceux-ci accordent au droit.

Sa faiblesse apparaît lorsque cette coopération disparaît.

Plus le système international devient conflictuel, plus cette contradiction devient visible. Les mêmes États qui invoquent le droit dans certains dossiers peuvent en contester l’interprétation dans d’autres. Les institutions judiciaires doivent défendre leur indépendance alors qu’elles évoluent au milieu de rivalités géopolitiques qu’elles ne peuvent contrôler.

La véritable question n’est donc peut-être pas de savoir s’il existe une justice internationale.

Elle existe.

La question est de savoir jusqu’où une justice peut devenir universelle dans un monde qui, politiquement, ne l’est pas.

Sources principales

Organisation des Nations unies — Charte des Nations unies ; Statut de la Cour internationale de Justice ; documentation relative au règlement pacifique des différends et au Conseil de sécurité.

Cour internationale de Justice (CIJ) — Statut, compétence contentieuse et consultative, jurisprudence et documentation institutionnelle.

Cour pénale internationale (CPI) — Statut de Rome, textes juridiques fondamentaux, compétence, principe de complémentarité et documentation sur la coopération des États.

Nations unies — droit international — Convention pour la prévention et la répression du crime de génocide ; Conventions de Genève et développement du droit international humanitaire.

Tribunal international du droit de la mer (TIDM) — Convention des Nations unies sur le droit de la mer et documentation institutionnelle relative au règlement des différends maritimes.

Organisation mondiale du commerce (OMC) — Accords de l’OMC et mécanisme de règlement des différends.

Centre international pour le règlement des différends relatifs aux investissements (CIRDI / ICSID) — Convention CIRDI, règles de procédure et données institutionnelles sur l’arbitrage investisseur-État.

Cour européenne des droits de l’homme — Convention européenne des droits de l’homme, compétence et mécanismes d’exécution des arrêts.

Cour interaméricaine des droits de l’homme — Convention américaine relative aux droits de l’homme et documentation institutionnelle.

Cour africaine des droits de l’homme et des peuples — Protocole portant création de la Cour et documentation institutionnelle.

Cour de justice de l’Union européenne — traités de l’Union européenne, jurisprudence relative à l’effet direct et à la primauté du droit de l’Union.

Mécanisme international appelé à exercer les fonctions résiduelles des Tribunaux pénaux — archives et héritage institutionnel des tribunaux pour l’ex-Yougoslavie et le Rwanda.